CO2-Bepreisung – Theoretische Hintergründe, empirische Wirkungen und technische Umsetzung in Österreich

Theoretischer Hintergrund von CO₂- Steuern

Jede emittierte Tonne CO₂ verursacht Kosten. In der Regel bilden allerdings die Aufwendungen für den Verursacher nicht vollständig die damit verbundenen ökologischen und sozialen Kosten einer Gesellschaft ab. Durch eine CO₂-Bepreisung soll diese Diskrepanz ausgeglichen werden. Darüber hinaus soll auch ein Lenkungseffekt erreicht werden. Durch die Bepreisung der ökologischen Konsequenzen von CO₂ wird der Emittent zur Vermeidung der Emissionen angehalten sein und sein Verhalten anpassen. Neben den ökologischen Aspekt tritt das Potential, durch die generierten Mehreinnahmen andere Steuern, die hemmender für die Wirtschaft sind, zu senken oder abzuschaffen („Double Dividend“). Dazu kommt, dass eine CO_2-Bepreisung im Vergleich zu anderen regulatorischen Instrumenten einen deutlich geringeren administrativen Aufwand mit sich bringt.

Diesen Chancen einer CO₂-Steuer stehen auch einige Negativaspekte gegenüber. So ist fraglich, wie hoch die öffentliche Akzeptanz in der breiten österreichischen Bevölkerung ist. Auch ist die soziale Komponente einer CO₂-Bepreisung mitzudenken. So sollte die Besteuerung von CO₂ nicht zu negativen Verteilungseffekten führen, da eine zusätzliche Steuer Haushalte mit einem geringeren Einkommen stärker belastet. Durch den begleitend vorgesehenen „Klima-Bonus“ soll dieser Problematik Vorschub geleistet werden. Ergänzend ist eine Kompensation für exportorientierte Branchen mit hohen Emissionen notwendig. Zur Vermeidung einer Verlagerung von emissionsintensiver Industrie in Drittländer mit weniger strengen Emissionsauflagen („Carbon Leakage“) soll parallel eine spezielle Härtefallregelung implementiert werden.

Empirische Evidenz zur Wirkung von CO₂-Steuern

In der Forschung werden die Auswirkungen von Umweltsteuern -insbesondere einer CO₂-Steuer - schon länger empirisch untersucht. Dabei stellt vor allem die Identifikation von tatsächlichen Kausalitäten eine Herausforderung dar. Soweit diese gefunden werden können, zeigen sich durchaus überraschende Ergebnisse:

• Ökologische Effektivität: Die CO₂-Reduktion durch die Besteuerung von Emissionen ist geringer als nach theoretischen Berechnungen erwartet. Werden die Mittel aus einer CO₂-Steuer für weitere ökologische Maßnahmen verwendet, erhöht sich naturgemäß die umweltbezogene Wirksamkeit. Klar ist jedoch, dass die ökologische Effektivität einen relativ hohen Steuersatz erfordert. Der in Österreich geplante Einstiegspreis von € 30 für eine Tonne CO₂ in 2022 sowie der zukünftige Preis-Pfad wird vor diesem Hintergrund von (Klima-)Ökonomen als zu wenig ambitioniert beurteilt. Der Preis pro Tonne CO₂ für das Jahr 2022 sollte demnach jedenfalls bei € 60 liegen. Dieser Wert entspricht dem aktuellen Preis einer Tonne CO₂ im EU-Emissionshandelssystem, dem die energieintensive Industrie bereits seit 2005 unterliegt.
• Ökonomische Effekte: Überraschend zeigt sich in der empirischen Untersuchung, dass Umweltsteuern keine negativen, sondern zum Teil sogar leicht positive Effekte auf das Bruttoinlandsprodukt haben. Darüber hinaus können keine negativen Effekte auf die Wettbewerbsfähigkeit (gemessen an Umsatz, Mitarbeiterzahl, Gewinn) festgestellt werden. Allerdings führen reine CO₂-Steuern auch nur in geringem Ausmaß zu Innovationen. Um eine technologische Transformation einzuleiten, werden neben einer CO₂-Bepreisung auch andere Steuerungsmechanismen nötig sein.
• Soziologische Effekte: In wissenschaftlichen Untersuchungen zeigt sich, dass einkommensstarke Haushalte tendenziell mehr CO₂ verbrauchen als einkommensschwächere (gesteigertes Konsumverhalten, teurerer Lebensstil mit CO₂-intensiveren Aktivitäten wie Flugreisen, größeren PKWs etc.) Folglich wirkt eine CO₂-Besteuerung bei Treibstoff regelmäßig proportional bis progressiv im Verhältnis zum Einkommen (d.h. steigende CO₂-Steuerbelastung mit steigendem Einkommen). Demgegenüber kann im Bereich von Heizung und Elektrizität durchaus ein regressiver Effekt eintreten, da hier einkommensschwache Haushalte überproportional belastet werden (d.h. steigende CO₂-Steuerbelastung mit sinkendem Einkommen). Wie sich aus der Forschung ergibt, können solche negativen Verteilungswirkungen durch einen begleitenden Pauschaltransfer vermieden werden, da dieser wiederum niedrigeren Einkommen stärker zugutekommt. Einerseits wird die Mehrbelastung der CO₂-Besteuerung durch die pauschale Rückvergütung zu einem größeren Teil ausgeglichen und andererseits profitieren einkommensschwächere Haushalte proportional stärker, da eine pauschale Zahlung relativ mehr zum Gesamthaushaltseinkommen beiträgt. Durch die geplante Einführung des pauschalen „Klima-Bonus“ im Rahmen der Steuerreform 2022 soll ein solcher Ausgleich erreicht werden. Insgesamt wird die gesellschaftliche Akzeptanz von CO₂-Steuern durch multiple Faktoren beeinflusst und ist empirisch schwer messbar. Es konnte aber festgestellt werden, dass durch begleitende Informationskampagnen, Vermeidung von negativen Verteilungseffekten und der transparenten Verwendung der erzielten Mehreinnahmen für umweltbezogene Projekte, die Zustimmung in der Bevölkerung erhöht werden kann.

Technische Umsetzung der CO₂-Bepreisung in Österreich

Die CO₂-Steuer wird als eigenständige Abgabe direkt beim Inverkehrbringer eingehoben werden. Das bedeutet, dass Unternehmen, die Kraft- und Heizstoffe in Verkehr bringen, zukünftig die CO₂-Steuer zu entrichten haben. Die umfassten Abgabenschuldner der geplanten CO₂-Steuer decken sich daher mit jenen der bereits bestehenden Energieabgaben, wie Mineralölsteuer, Erdgasabgabe oder Kohleabgabe. Die unmittelbaren Emittenten der CO₂-Emissionen wie beispielsweise Haushalte mit Öl- oder Gasheizung, Autofahrer etc. unterliegen weiterhin keiner Abfuhrverpflichtung.

Die technische Umsetzung soll zunächst auf Grundlage der bereits vorhandenen Daten aus dem Bereich der Energieabgaben erfolgen. Basierend auf diesen Informationen wird die Menge eines in Verkehr gebrachten Kraft- oder Heizstoffes berechnet. Mittels standardisierten Emissionsfaktor werden für diese Menge die äquivalenten CO₂-Emissionen berechnet, woraus sich die erforderliche Anzahl an österreichischen Emissionszertifikaten ergibt. Die Zertifikate müssen sodann vom Inverkehrbringer erworben werden und sind am Ende der Abrechnungsperiode abzugeben. Die konkrete technische Lösung für dieses Zertifikatkaufs- und Abgabesystem ist noch ausständig.

Ab dem Jahr 2026 soll die österreichische CO₂-Bepreisung im Weiteren in einen EU weiten CO₂-Emissionshandel übergeführt werden. Es sollen dabei nur jene Bereiche umfasst werden, die nicht bereits Teil des bestehenden EU-Emissionshandelssystem sind.

Zusammenfassung

Es kann daher festgehalten werden, dass die Besteuerung von CO₂ notwendig und sinnvoll ist. Zur Erreichung eines merklichen Lenkungseffektes müsste der Preis pro Tonne CO₂ jedoch wesentlich höher sein. Um negative Folgen - einerseits wirtschaftlich („Carbon Leakage“) als auch sozial (Verteilungsgerechtigkeit) - zu vermeiden, sind begleitende Maßnahmen unabdingbar. Auch aus ökologischer Perspektive wird nur mit einem breiten Mix an Instrumenten wirksamer Klimaschutz vorangetrieben werden. Daher kann am Weg Österreichs zur Klimaneutralität die CO₂-Bepreisung nur ein erster Schritt sein, dem viele weitere folgen müssen.

Ökosoziale Steuerreform 2022: Maßnahmen vorgestellt

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Sie haben noch Fragen zur CO₂-Steuer? Unsere Expertinnen Gerda Leimer und Helena Bergthaler unterstützen Sie gerne.

Hinweis: Dieser Artikel basiert auf der International Fiscal Association (IFA)-Veranstaltung "Green Taxes - Hintergrund und Wirkung" vom 27.09.2021.